一张清单 管住“九龙治水”

海南生态环境部门根据资源要素划分内设机构,加强跨部门联动一张清单
管住“九龙治水”

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记者从日前召开的青海省第13次党代会上获悉,通过一年的努力,三江源国家公园体制试点工作硕果累累。3个园区所涉4县进行了大部门制改革,彻底解决了“九龙治水”和监管执法碎片化问题。

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打破“九龙治水” 确保三江清流

“一块果皮垃圾,留在岸上归环卫部门管,一脚踢到河里归水务部门管。”今年全国两会,海南省政府主要负责同志回应近期生态环境治理问题时举了这样一个例子。

大部制解决的其中一个问题,其实就是九龙治水。

2016年,继三江源生态保护和建设工程一期项目之后,三江源国家生态保护综合试验区建设暨三江源生态保护和建设工程二期正式启动,青海省以此为契机启动三江源国家公园体制试点工作。

青海省海西蒙古族藏族自治州境内玉珠峰脚下的一处湿地。新华社发

2016年3月,我国首个国家公园体制试点全面展开;同年9月,三江源国家公园管理局正式成立,统一行使自然资源资产所有权

  2月初的青海,寒风中夹杂着雪花,连绵起伏的群山山顶缀着些微白雪。这片被称为世界第三极的高原褪去了一切矫饰,露出最质朴的一面,显得格外辽阔苍茫。冰冻的鄂陵湖畔,藏野驴在悠闲地觅食,鹰、隼在天空中偶尔飞过。三江源这块中国大陆生态最为敏感的“皮肤”,成为名副其实的野生动物天堂。
  生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。习近平总书记强调,青海生态地位重要而特殊,必须担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任。“在超过12万平方公里的三江源地区开展全新体制的国家公园试点,努力为改变‘九龙治水’,实现‘两个统一行使’闯出一条路子,体现了改革和担当精神。要把这个试点启动好、实施好,保护好冰川雪山、江河源流、湖泊湿地、高寒草甸等源头地区的生态系统,积累可复制可推广的保护管理经验,努力促进人与自然和谐发展。”
  三江源地区是长江、黄河、澜沧江的发源地,也是亚洲最重要的生态安全屏障和全球最敏感的气候启动区之一,发源于此的江河之水覆盖我国66%的地区,素有“中华水塔”之称。2015年12月9日,中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》。2016年3月5日,中办国办正式印发《三江源国家公园体制试点方案》,我国首个国家公园体制试点全面展开。2016年9月26日,中央编办正式批复成立三江源国家公园管理局。青海对国家公园范围内的生态保护体制机制进行了大胆探索和创新。
  突破藩篱 理顺管理体制   在三江源国家公园管理局局长李晓南的办公室里,挂着一张三江源的巨幅地图。身材高大的他,毫不费力地为记者圈出了长江源、黄河源、澜沧江源三个园区的范围,“从39.5万平方公里的三江源地区划定最源头的12.31万平方公里,开展国家公园体制试点,是我国生态文明建设的重大实践。园区范围涉及玉树藏族自治州杂多县、治多县、曲麻莱县和果洛藏族自治州玛多县4县的12个乡(镇)和可可西里国家级自然保护区范围。”
  在李晓南看来,自2003年三江源国家级自然保护区成立以来,三江源的生态保护和环境治理已持续十余年,虽然生态退化有所遏制,但由于保护区范围内不同名目的保护地重叠,生态治理过程中政府各部门管理权属不清、职能交叉、执法合力缺乏等问题日益凸显。建立三江源国家公园,就是将公园范围内的各类保护地进行责权清晰、统一高效的管理,打破了各类保护地和功能分区之间人为分割、各自为政、条块管理、互不融通的体制弊端,实现体制机制的重大突破,走出一条保护管理的新路子。
  按照“坚持优化整合、统一规范,不作行政区划调整,不新增行政事业编制,组建管理实体,行使主体管理职责”的原则,三江源国家公园体制试点着力突破原有体制的藩篱,实现保护管理体制机制创新。
  据李晓南介绍,青海省从省州县相关部门现有编制中划转354个编制,组建了三江源国家公园管理局和长江源、黄河源、澜沧江源3个园区管委会,将原来分散在林业、财政、国土、环保、住建、水利、农牧、扶贫等8个部门的生态保护管理职责划归到三江源国家管理局和3个园区管委会。
  同时,对3个园区所涉4县进行大部门制改革,县政府组成部门由原来的20个左右统一精简为15个。各园区管委会组建生态环境和自然资源管理局以及资源环境执法局,实行集中统一资源管理和综合执法。国家公园范围内的12个乡(镇)政府挂保护管理站的牌子,增加了国家公园相关管理职责,由乡党委书记和乡长分别任保护站站长、副站长,强化了基层生态保护能力。
威尼斯手机网站,  李晓南坦言,新的管理体制的建立和运行,逐步改变了“九龙治水”局面。在生态文明建设领域引入“大部制”改革是新的尝试,从管理角度提高效率,杜绝横向部门利益揪扯,更好地统筹协调改革的范畴。
  位于青海省南部果洛藏族自治州的玛多县,平均海拔高达4300多米,素有“天上玛多、千湖之县”之称。利用三江源国家公园体制试点建设的有利契机,玛多县率先在全州实现了大部门制改革。
  玛多县常务副县长、黄河源园区国家公园管委会专职副主任甘学斌介绍说,今年1月10日挂牌的黄河源园区管委会整合了玛多县国土、环保、林业、水利等部门职责组建生态环境和自然资源管理局,具体负责实施区域内园区内外山水林草湖等自然生态空间系统保护,同时整合了县森林公安、国土执法、环境执法、草原监理、渔政执法等机构,设立资源环境执法局,解决了政出多门、监管执法碎片化等问题。
  “现在园区管委会能够集中精力、心无旁骛、高效统一地进行生态保护管理了。”甘学斌表示,国家公园体制改革试点也有效深化了玛多县政府机构改革,“政府原有的19个机构现已精简为15个,共取消行政审批事项49项,改变管理方式30项,还建立了行政服务大厅,形成了综合服务平台。”
  生态管护 对接精准扶贫   从西宁出发,经过8小时车程,记者来到黄河源头——鄂陵湖和扎陵湖时,已近傍晚。狂风裹挟着雪屑从山顶一跃而下,在冰面上舞出一道道白浪。
  甘学斌告诉记者,黄河源园区自然资源以草地为主,重点保护黄河源区冰川雪山、高海拔湖泊湿地、高寒草甸生态系统,强化高原兽类、珍稀鸟类和特有鱼类种质资源等生物多样性保护,突出黑土滩、沙化地及水土流失区修复。像捡拾垃圾、看管树林、监测野生动物的栖息状态,这些都是生态管护员职责范围内的事。
  记者在藏民宗哲的家里,采访到了玛多县扎陵湖乡擦泽村生态巡护队的队员们,曾经的草原管护员多杰南杰和湿地管护员曲加,他们现在和宗哲的丈夫一样,都是玛多县2472个生态管护员之一。多杰南杰自2007年起就开始义务进行力所能及的草原维护工作,2014年成为青海第一批草原管护员,从“游击队”变为了“正规军”,如今又成为一名生态管护员。他开心地告诉记者,“成为生态管护员后工资从1400元涨到了1800元,既做了自己喜欢做的事情,又获得了收入,相信今后的生活会随着国家公园的建设而变得越来越好。”
  曲加是个“80后”,他的巡护范围在海拔近5000米的巴颜喀拉山山脊处。曲加向记者讲述了在巡护过程中援救藏野驴和在扎陵湖阻止偷捕湟鱼的经历,还向记者展示了他的藏语管护日志。随行的三江源国家公园管理局生态保护处的巴桑拉毛翻译了日志内容:“2017年1月30日,我们前往离住所100多公里的巴颜喀拉山加给陇洼去进行草原防火和野生动物的巡护工作。2017年2月5日,狂风,巡护队去往扎陵湖边巡护,查看是否有人偷捕鱼类。”
  宗哲3年前曾患坐骨结核病,作为园区内建档立卡的贫困户,她的丈夫索扎成为了生态管护员,加上每年的草原奖补,已足够可以维持生活。记者了解到,宗哲的3个孩子都在外面上学,她义务地将家作为巡护队队员们的落脚点,让他们可以休息一会儿,喝上杯热热的酥油茶。而身为玛多县优秀共产党员的索扎此时正在为村民送畜牧饲料的路上。
  走进扎陵湖乡生态管护站,挂在墙壁上的生态管护工作制度、网格化管理图等映入眼帘。扎陵湖乡党委副书记都成吉是玛多少见的一名汉族小伙、同时身为扎陵湖乡生态管护站工作人员的他告诉记者,“像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境。扎陵湖乡乃至玛多县,整个园区内的大部分牧民们都有着这样的生态保护意识,自己也将继续尽好自己上下协调和调度的责任,支持国家公园试点工作。”
  三江源国家公园管理局机关党委专职副书记久谢表示,试点以来,三江源国家公园管理局整合之前的草原、林地、湿地管护员制度,实行生态管护员制度,并将生态保护与精准脱贫相结合,创新生态管护公益岗位机制,在园区4县建档立卡贫困户中新设生态管护岗位7421名,加上已有的草地、林地、湿地管护岗位2554人,总数达到9975人,按月发放报酬,年终进行考核。同时,组建了乡镇管护站、村级管护队,实行乡镇村对山水林草湖的统一组织化管护、网格化巡查,构建远距离“点成线、网成面”的管护体系。如今,越来越多的贫困牧民放下牧鞭当上了生态管护员,在参与生态保护的同时分享着保护红利,一张覆盖三江源广袤大地的生态保护网正在织密织牢。
  巴桑拉毛介绍说,每名生态管护员要管护近3万亩土地,因此一般会编成5人一组的生态巡护队。由于巡护队没有执法权,因此面对私自捕鱼、盗挖矿产甚至更加严重的问题时,需要联络森林公安,但是受高海拔和低气温限制,缺乏有效的交通工具和联络手段。同时,艰苦的巡护工作对部分管护员的身体健康也造成了影响,目前针对管护员的医疗保险等资金还有待筹措。
  2月7日,记者在扎陵湖乡采访的当日,青海省委书记王国生来到位于西宁的三江源国家公园管理局进行调研。他指出,要健全考核机制,实行动态管理,形成紧密的工作链条、利益机制和责任体系,让农牧民有更多的获得感,真正把生态保护和建设变成自觉行动。
  大考之年 强化体系建设   2017年是三江源国家公园“两年完成试点任务”目标的实现之年。在李晓南眼里,这无疑是“大考”之年。按照“一年夯实基础工作,两年完成试点任务,五年设立国家公园”的部署,三江源国家公园体制试点重点任务有31项。
  “目前试点改革任务已完成大半。”李晓南说,今年将深化31项重大任务落实,强化三江源国家公园规划体系、政策体系、制度体系、标准体系、机构运行体系、人力资源体系、多元投入体系、科技支撑体系、监测评估考核体系、生态保护体系、宣传教育体系建设,确保体制试点的各项工作顺利推进并取得成效。
  李晓南表示,今年将尽快完成《三江源国家公园总体规划》编制工作,力争年内批准实施。制定完成《三江源国家公园条例》,依照法定程序颁布实施,为三江源国家公园建设提供法律保障,完成生态保护、生态体验和环境教育、特许经营等5个专项规划,健全制度体系。
  对此,青海省社会科学院副院长苏海红认为,完善的法律体系是国家公园建设和管理的重要保障,三江源国家公园体制试点的首要任务是建立完善的地方法规体系和核心制度体系。
  国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林表示,我国的国家公园体制起步于生态文明建设的新起点,目前已进入试点改革的攻坚阶段,应妥善处理好立法与现行法律、严格保护与公益性发挥等关系,才能行稳致远,促进具有中国特色国家公园体制建设的健康发展。他认为,国家公园立法既要和《环境保护法》《森林法》既有法规相衔接,又不能只是简单的汇集,要根据国家公园建设的新要求进行整合、创新和覆盖,形成国家公园体制的完整法律体系,并推动相关法律条文的修订。
  接受记者采访的相关人士认为,国家公园作为一项新生事物,缺乏成熟可参照的范例,青海因为自然环境和地域条件的独特性,与国际上的国家公园有较大的差异性,仍在“摸着石头过河”。国家公园在国家层面尚未建立标准体系,缺乏精确目标和框架的规范与指引。与此同时,青海是经济小省,在人才和科研力量上仍存短板。
  “事业兴衰关键在科技和人才。”李晓南说,试点启动以来,他们组织有关人员到美国黄石国家公园和加拿大班芙国家公园进行专项考察,并与世界著名国家公园协商建立姊妹公园关系。在加强人员培训的同时,确定在青海大学采取订单式培养的方式,2017年起每年培养国家公园建设相关专业学生200名。
  “目前,我们正在和国家有关部门对接,成立三江源国家公园体制试点专家咨询组,提供技术咨询和业务指导。近期,青海省人民政府将与中国科学院、清华大学等高等院校联合组建三江源国家公园研究院。”李晓南透露。
  “青海最大的价值在于生态,最大的责任在于生态,最大的潜力也在于生态。”“保护好三江源,保护好‘中华水塔’是青海义不容辞的重大责任,来不得半点闪失。”王国生强调,青海各级党委、政府要牢记习总书记的嘱托,不断创新体制机制,扎扎实实推进三江源国家公园体制试点工作,使其成为美丽中国走向世界的一张绿色名片,努力推进青海从经济小省向生态大省、生态强省转变。
  当春风再来,绿色便会如多米诺骨牌般呼啸着从地面翻开,习总书记所强调的“一江清水”将汩汩向东流去。(记者 李韶辉 实习记者 刘政)

现实中,生态环境问题涉及的权责部门比较多,“九龙治水”容易形成扯皮推诿的现象。海南坚持生态立省如何凝聚各部门共识,探索生态环境机构改革方向?如何破除体制机制弊端织密生态环境保护网?

九龙治水是一个典故,指的是多条龙治水,权责不明,结果导致没有一条龙去干正事,也就是去行云布雨。

青海省三江源国家公园管理局局长李晓南介绍,2016年以来,遵循依法建园、绿色建园、全民建园、智慧建园、和谐建园、科学建园、开放建园的理念,不断完善了三江源国家公园规划体系、政策体系、制度体系、监测评估考核体系和生态保护体系等建设,体制试点的主体框架全面确立。

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细化监管要素,处室职能专业化程度更高

放到公司内部,就好比部门之间职能交叉或部清晰、权责不明确,导致难以沟通协作,加大管理成本。

2016年初,制定并落实了园区生态管护公益岗位设置实施方案,9975名生态管护员持证上岗,组建了乡镇管护站、村级管护队和管护小分队,构建了远距离“点成线、网成面”的管护体系。今年3月,玉树市人民法院三江源生态法庭正式成立,为三江源国家公园生态环境的依法保护提供了有益的探索。

一群藏野驴在可可西里地区觅食。新华社发

迈进海南环境监测中心,大屏正在实时显示各地空气质量、水质等环境数据。点击水质选项图块,全省重点河湖水质情况的详细状况一目了然。

三个和尚没水喝也有类似的道理。

通过创新理顺管理体制、人员划转和职能整合,组建省、州、县、乡、村五级综合管理实体,实现了三江源生态全要素保护和一体化管理。同时对3个园区所涉4县进行大部门制改革,精简县政府组成部门,形成了园区管委会与县政府合理分工、有序合作的良好格局,彻底解决“九龙治水”和监管执法碎片化问题,从根本上解决了政出多门、职能交叉、职责分割的管理体制弊端。

自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园……我国拥有不同行政主管部门设立的各类自然保护地共21种,各类自然保护地是自然生态空间最重要、最精华的组成部分,是国家软实力和国家形象的重要载体,在维护国家生态安全中居于核心地位。

“以前,如此专业地监测环境,想都不敢想。”海南省生态环境保护厅组织人事处副处长苏俊介绍,之前,省级环保监督职责主要由省国土资源厅下设的4个职能处室完成。“虽然日常环保工作能正常开展,但是4个处室要全方位监测监管,还是有些吃力。”

李晓南说,目前,《三江源国家公园条例已提交青海省人大常委会审议,力争上半年适时颁布;制定的三江源国家公园科研科普、生态管护公益岗位、特许经营、预算管理、项目投资、社会捐赠、志愿者管理、访客管理、国际合作交流、草原生态保护补助奖励政策实施方案等10个管理办法已全部印发。

2018年,国家林业和草原局组建成立,加挂国家公园管理局牌子,统一行使各类自然保护地管理职责,改变了多年来自然保护领域“九龙治水”多头管理的局面,在我国自然保护史上具有重要的里程碑意义。2019年1月23日,《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》经中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过,创新自然保护地管理体制机制被提上日程。

2015年,海南将原国土资源厅的环境保护相关职责剥离,正式组建生态环保厅。原有4个职能处室扩充为大气环境管理处、水环境管理处、土壤环境管理处等19个处室。每个职能处室都按照环境资源要素划分,环保工作效率显着提升。

如何更加科学、高效地进行顶层设计,成为形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系的重要前提。

与此同时,42个城镇集中式饮用水水源地水质、空气质量、噪声等自动监测站,3个环境监测实验室逐步建立。截至目前,新环境监测站能够对78个城镇水体92个监测断面开展月监测,获得手工监测数据40万个、自动监测数据约2000万个。

自然保护地体系管理由多头走向统一

“细化监管要素,让处室职能的专业化程度更高,更有针对性处理环保问题。”海南省辐射环境监测站副站长王鑫介绍,精细化职能划分让监督执法人员监管更得力。

长期以来,我国不同行政主管部门设立的各类自然保护地共21种,包括自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、森林公园、湿地公园、沙漠公园、草原公园、海洋公园、大气公园、冰川公园、农业公园、沙化土地封禁保护区、水利风景区、草原风景区、饮用水源地保护区、生境保护点、海洋特别保护区、种质资源保护区、自然保护小区、城市湿地公园等。

推行首问责任制,污染问题环保部门牵头处理

在法律地位上,这些自然保护地分为四个级别:第一级,由法律明确规定,法律效力最高。包括:自然保护区、海洋特别保护区、水产种质资源保护区、饮用水源保护区四种;第二级,没有法律规定,但有行政法规规定,法律效力中等,只有风景名胜区一种;第三级,既没有法律也没有行政法规规定,只有国务院行政主管部门规章规定,法律效力较低。包括森林公园、湿地公园、地质公园三种;第四级,没有法律、行政法规和部门规章规定,只有国务院行政主管部门发布的规范性技术文件规定,法律效力最低,包括水利风景区、自然遗产、沙漠公园、草原风景区、草原公园、海洋公园、大气公园、冰川公园、农业公园、沙化土地封禁保护区、生境保护点、自然保护小区、城市湿地公园等13种。

“电话一响,必有回响。”这是一些海口市民对12345政府服务热线的评价。前不久,热线接到反映,海口龙华区某建材城商户在作业时产生粉尘污染,加工厂的水直接排至下水道,废弃的垃圾也丢在了石材厂的荒地上。

由于长期分属不同部门管理,自然保护地普遍存在一地多牌、多头交叉管理、碎片化管理、管理目标冲突、保护区内违规开发等现象和问题。为此,党的十九大报告明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。2018年,《党和国家机构改革方案》发布,提出由国家林业与草原局统一管理各类自然保护地,加挂国家公园管理局牌子,我国自然保护地体系管理由此进入新的阶段。

很快,热线指挥平台联动龙华区生态环保局,派出现场处置工单,监督人员立即奔赴现场处置。经调查取证,对建材城加工厂顶格处罚30万元,并督促其整改完毕。随后,热线平台回复处理结果,来电群众对处理结果表示满意。

自然保护地体系框架基本确立

像此类环保问题的来电反映和处理方式,海南各市县群众已不陌生。以海口为例,《12345热线首问责任制度》规定:首个接到热线转派工单的热线成员单位为首问责任单位,牵头负责协调各相关单位处理热线反映事务,并给予诉求人办理情况回复。目前,首问责任制正在海南全省普遍推行。

当前,根据已出台的政策,我国自然保护地体系框架已基本确立。在概念界定上,自然保护地是指划定用于保护生物多样性、典型自然生态系统和自然资源的陆域或海域,须具有很强的原始状态和自然性。人造工程景观、人文历史景观原则上不包括,人为改造面积超过20%的,比如水利风景区、农田、历史人文景观等不应纳入保护地。而建立自然保护地的目的,是为了维持自然生态系统的正常运作,为物种生存提供庇护所,具有保存物种和遗传多样性,保持特殊自然和文化特征,为人民提供高品质的公共生态产品,为社会经济发展提供生态安全屏障,提供科学研究、教育、旅游和娱乐机会,持续利用自然资源等多重目的。

“一般来说,群众反映的污染问题,各市县生态环保部门是主要的首问责任部门。”省生态环境监察总队调研员韩红箭说,生态环保部门接到举报后,首先由环保监察人员勘查现场,根据污染情况再协调其他权责单位处理,最后由环保部门回复诉求人处理结果,群众不需要再分别向不同监管部门反映问题。

在自然保护地分类上,参考国际惯例,我国按照保护管理的严格程度以及允许的人类活动强度来划分类型,从保护最严格到持续利用进行排序。按管理属性分类,可分为自然保护区、国家公园、物种与种质资源保护区、自然景观保护区、生态功能保护区、自然资源可持续利用保护区。按照管理命名分类,我国自然保护地分为自然保护区、国家公园、森林公园、草原公园、湿地公园、海洋公园、地质公园。

“目前,部分生态环保职责还分散在各个相关单位,但在首问责任制下,环保部门成为处理群众反映污染问题的总牵头人。”韩红箭举例,比如城市水体黑臭问题,有部分治理职责在城市水务部门。但只要接到群众反映,环保部门会负责协调水务部门执法,不会因为单位权责划分问题向群众推诿,做到环保问题一管到底。

在管理级别上,我国自然保护地又分为国家级、省级。其中,国家公园为国家级。国家级自然保护地由国务院审批,省级自然保护地由省级人民政府审批。自然保护地由国务院、省级、地市级和县级的人民政府分别管理。每个自然保护地原则上只设一块“户籍”牌子。在选划指标和打分标准上,目前已明确,自然保护地从生态保护红线区内选划,采用国家代表性、生态重要性和管理可行性三类指标打分,满分为100分,国家级不低于80分,省级不低于60分,低于60分不设立自然保护地,按生态保护红线区管理。以上制度和标准的确立为创新自然保护地管理体制机制奠定了良好基础。

梳理清单,强化相关单位职责意识

创新自然保护地管理体制机制

去年底,海南收到督察反馈:32个省级以上自然保护区中有21个不同程度存在违建问题。省生态环保厅、海洋与渔业厅、林业厅等联合行动,关停保护区内违法违规企业10个,拆除吊罗山、尖峰岭、青皮林等保护区内违法建筑1.4万平方米,拆除东寨港、清澜保护区栈道4.2公里,追责15人。

建立以国家公园为主体的自然保护地体系意味着,我国的自然保护地体系要从以自然保护区为主体,转变为以国家公园为主体。笔者认为,主体不是指保护地个数,而是指国家公园保护的面积、物种数、生态系统类型数、独特景观种类数等指标。国家公园的空间尺度应尽可能大,物种尽可能齐全,生态功能结构尽可能完整,保护最科学、最严格。它应是自然保护地的代表,也是最高标准。在国家公园之外,可设立其他类型、省市级的自然保护地作为补充,以便更广地覆盖有保护价值的区域。

在海南,生态环保部门与农业、水务、海洋等相关部门分工协作的案例还有很多。省生态环保厅官网上详细列出了各类环境污染问题的管理职权范围,包括各单位具体分工、法律政策依据和案例分析。对照清单,各类生态环境问题责任方一目了然,配合案例可以理顺看懂具体管理流程。

因此,笔者就我国创新自然保护地管理体制机制提出如下建议:

“一张清单,顶得上十个执法科室。”省环境科学研究院高级工程师徐自华表示,现阶段,很多环保责任分散在不同职能单位的文件法规中,有些相关单位对于自身环保职能了解不够透彻。梳理清单并发文公示,强化相关单位环保职责意识。

在规划体系上可设四个层级:全国性的自然保护地发展规划、单个自然保护地的总体规划、专项实施方案和年度计划。在责任划分上,国家公园、国家级的自然保护区和自然公园可定位为中央事权,集体土地国家逐步赎回,人员和机构垂直管理,经费由全部国家财政支持。省级的自然保护地,定位为自然保护地体系的重要组成部分,主要定位为省级的地方事权,地方财政投入为主。

目前,这张清单正向各市县逐步推进,当地可结合实际因地制宜调整权责归属部门。清晰明确的监管职责让生态环保部门接受大众监督,也从制度上杜绝各部门扯皮推诿。

在管理机构职责上,每个自然保护地可设立独立的管理机构。管理职责包括:保护地范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等,负责协调与当地政府及周边社区关系,履行必要的资源环境综合执法职责。自然保护地管理机构接受政府自然资源管理部门、生态环境部门监督。

“结合此次《深化党和国家机构改革方案》相关目标,今后海南生态环保领域改革应进一步强化岛内各方环保意识。”徐自华说,海南自身生态环境条件比较优越,所以存在内生环保动力不足的问题。今年起,12个市县将取消GDP考核,并把生态环保列为一票否决事项,从考核制度设计上把生态放在首位,提升各市县环境保护的意识。

在法制体系建设上,有关部门可起草制定《自然保护地法》和《国家公园法》,修订《自然保护区条例》,并分别制定各类公园的管理办法,同时辅以各种规范性文件。在行政执法机制上,每个自然保护地可成立综合性的执行队伍,承担综合执法职责。建立与林草局、资源部、环境部、公安等部门的执法合作机制,并接受中央环保督察和自然资源督察。

此外,环保执法专业化程度越来越高,监管职责更加具体细致,但不少基层单位缺少专业人才的问题依然存在。“在生态环保领域机构改革过程中,应重点加强环保人才培养。”徐自华建议。

在管理业务科技支撑上,有关部门可选择6~10家国内优势的科研机构为主体依托单位,分别建立森林、草原、湿地、海洋、地质等领域的自然保护地业务支撑中心,组织专家队伍提供长期、稳定的业务支撑,建设自然保护地管理与服务平台,研究起草《全国自然保护地发展规划》及其建设方案和系列技术配套文件。

(作者:陈尚,系自然资源部第一海洋研究所研究员、中国海洋发展研究中心研究员)

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